Verstösst der «Inländervorrang light» gegen die Verfassung?

Die jüngste Zauberformel, mit der die Zuwanderungsinitiative umgesetzt werden soll, heisst «Inländervorrang light». Doch dieser Vorschlag lasse sich mit der Verfassung so nicht vereinbaren, findet Verfassungsrechtler Bernhard Ehrenzeller.

Mit einem Inländervorrang will die staatspolitische Kommission des Nationalrats verbindliche Limits für die Zuwanderung nur in Ausnahmesituationen ermöglichen und auch nur, wenn die EU diesen zustimmt. Dabei steht in der Verfassung: «Die Zahl der Bewilligungen für den Aufenthalt von Ausländern in der Schweiz wird durch jährliche Höchstzahlen und Kontingente begrenzt.» Der Vorschlag kommt in der Herbstsession ins Parlament und hat dort Chancen, angenommen zu werden.

SRF News: Ist es nicht ein ganz normaler Vorgang, dass die beiden Parlamentskammern eine Initiative interpretieren, wenn sie das Gesetz dazu beraten?

Bernhard Ehrenzeller: Das stimmt, das Parlament hat immer einen Interpretationsspielraum, dort, wo die Verfassung dem Gesetzgeber den Auftrag erteilt, eine nicht direkt anwendbare Verfassungsnorm umzusetzen. Das ist ganz normal. Diesen nutzt es. Wenn es konkurrierende Ansprüche gibt, hat es diesen Spielraum schon in verschiedenen Initiativen in die eine oder andere Richtung etwas weit ausgeschöpft. Aber mir ist nicht bekannt, dass es in einem Fall derart stark vom Verfassungstext abgewichen ist. Hier liegt ein diametraler Gegensatz zum Verfassungstext vor.

Es gibt andere Initiativen, die ebenfalls nicht verfassungskonform umgesetzt sind – die Alpeninitiative oder die Zweitwohnungsinitiative etwa. Sie sagen, bei der Zuwanderungsinitiative sind die Widersprüche grösser?

Eindeutig. Bei der Ausschaffungsinitiative zum Beispiel ging es darum, dass man berücksichtigt, dass eine schärfere Ausschaffungspolitik stattfinden soll, aber das Prinzip der Verhältnismässigkeit gewahrt bleibt. Bei der Zweitwohnungsinitiative gab es eine einseitige Umsetzung. Aber es ist immerhin eine Auslegung der Verfassung in einem bestimmten Rahmen. In der vorgeschlagenen Umsetzung der Zuwanderungsinitiative wird der Verfassungstext aber schlicht nicht berücksichtigt.

Wenn die SVP mit dem gesetzgeberischen Prozess nicht einverstanden ist, kann sie doch immer noch das Referendum ergreifen?

Das kann sie. Sollte sie damit erfolgreich sein und die Gesetzesvorlage abgelehnt werden, dann sind wir wieder beim Status Quo. Das heisst, wir hätten einen Verfassungsauftrag, der durch den Gesetzgeber umzusetzen wäre, und einen Verhandlungsauftrag, dessen Frist allerdings schon abgelaufen ist.

Ein denkbares Szenario ist: Die Räte beschliessen den «Inländervorrang light» und bei der Debatte über die Rasa-Initiative, die den Artikel 121a wieder streichen will, kümmert man sich dann um die Verfassung. Wäre das ein möglicher Weg?

Würde der Artikel ganz gestrichen, hätten wir natürlich kein Problem. Nur momentan liegt ja nicht einmal die Botschaft des Bundesrates zur Rasa-Initiative vor. Das Parlament hat 30 Monate Zeit, um zu beraten, ob es diese annehmen will oder nicht. Falls es, was von vielen gewünscht wird, zu einem Gegenvorschlag käme, hätte es noch einmal ein Jahr mehr Zeit. Dreieinhalb Jahre verfliessen, bis man zu einem Ergebnis kommt. Es wird zu einer grundsätzlichen Debatte über die Schweizer Zuwanderungspolitik führen. Es ist Aufgabe der Bundesversammlung, als Hüterin der Verfassung, die Verfassung wieder in Einklang zu bringen mit dieser Gesetzesvorlage. Das ist nur mit einer Verfassungsänderung zu bewerkstelligen.

Sie schlagen vor, zuerst die Verfassung zu ändern, und dann die Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative anzugehen?

Wenn das Parlament aus gesamtwirtschaftlichen Gründen zum Schluss kommt, dass das, was jetzt mit dieser Änderung des Ausländergesetzes vorgeschlagen wurde, das ist, was an Beschränkung der Zuwanderung vertretbar ist, dann muss es dem Verfassungstext jene Zähne ziehen, die dem entgegenstehen. Das heisst: Die Verhandlungsfrist ist nicht einhaltbar, und man muss zumindest die Bestimmung drin haben, dass bestehende Personenfreizügigkeitsverträge vorgehen und der Verfassungsartikel in diesem Umfang eben nicht realisiert werden kann.

Wir haben immer öfter Initiativen, die sich sehr schwer umsetzen lassen. Wie sehr schadet das der direkten Demokratie?

Als Verfassungsrechtler liegt mir sehr viel am heutigen Stellenwert der Verfassung. Wenn eine Volksinitiative erfolgreich ist, bedeutet das, dass der Text der Initiative zum verbindlichen Verfassungstext wird. Das ist ein grosser Unterschied zu Abstimmungen in Österreich oder zum Brexit, bei dem man gar nicht weiss, was er bedeutet. Ist es ein Auftrag? Kann man ihn auch nicht berücksichtigen, oder vielleicht nur teilweise? Bei uns ist es ein verbindlicher Verfassungstext. Wenn man den nicht einhalten kann, dann ist es ein Gebot der Glaubwürdigkeit, zu sagen, wir haben als Bundesrat und Parlament versucht, diesen Verfassungstext umzusetzen, aber wir sind nun halt nach einer bestimmten Zeit zum Schluss gekommen, dass es nicht geht. Das gehört zur Lernfähigkeit, die mit zur Demokratie gehört.

Das beinhaltet aber auch das Risiko, dass das Stimmvolk bei einer neuerlichen Abstimmung sagt, nein, wir wollen das so, und das muss umgesetzt werden...

Dann haben die Bundesversammlung und der Bundesrat gemacht, was sie können. Wenn das Volk eine solche Änderung ablehnt, dann gilt der jetzige Verfassungstext mit dem ganzen Widerspruch.

Es gibt auch Vorschläge, Initiativen vorgängig stärker auf ihre Verfassungsmässigkeit und Umsetzbarkeit zu prüfen. Was halten Sie davon?

Ich glaube, es ist im Interesse eines freien demokratischen Diskurses, dass wir solche Initiativanliegen möglichst ungehindert zur Abstimmung bringen können. Bloss diese Verfassungsordnung, die das ermöglicht, geht davon aus, dass wir mit Einzelinitiativen die Grundwerte unserer Verfassung berücksichtigen, zum Beispiel die Gewaltenteilung. Dass wir nicht mit einer Volksinitiative fordern können, dass man ein Bundesgerichtsurteil abändert. Das würde der Unabhängigkeit der Justiz fundamental widersprechen. Das sind Grundwerte, die wir selbstverständlich voraussetzen. Wenn nun Initiativen kommen, die sich nicht mehr daran halten, dann haben wir die Schwierigkeiten, die wir in letzter Zeit gesehen haben. Wir müssen immer noch davon ausgehen, dass es Aufgabe der Behörde ist, das Volk davon zu überzeugen, gewissen Initiativen nicht zuzustimmen. Sollte es trotzdem zustimmen, wie es hier geschehen ist, dann muss das Parlament versuchen, den Verfassungsartikel umzusetzen. Aber es muss allenfalls auch in einer zweiten Abstimmung sagen, dass es so nicht geht. Wir können den Auftrag nicht voll erfüllen, weil damit zu viele Widersprüche entstehen, die wir nicht auflösen können.

Das Gespräch führte Roman Fillinger.

Bernhard Ehrenzeller

Porträt Bernhard Ehrenzeller

Er ist Professor für Öffentliches Recht und geschäftsführender Direktor am Institut für Rechtswissenschaft und Rechtspraxis an der Universität St.Gallen. Seine Hauptforschungsgebiete sind Verfassungsfragen in Bund und Kantonen, Aussenpolitik und Demokratie.